1. Il ruolo del Sindaco nella sicurezza: una competenza in espansione

Negli ultimi anni la figura del Sindaco è diventata centrale nel dibattito pubblico in tema di sicurezza, venendo percepito come il garante diretto dell’ordine e della convivenza civile, ben oltre il ruolo di semplice amministratore locale. Tuttavia, a tale crescente responsabilità pubblica fa da contraltare una disciplina dei poteri in materia di sicurezza urbana caratterizzata da una notevole frammentazione normativa che, come evidenziato dagli studi più recenti, non ne rende sempre agevoli la lettura e l’applicazione.

Difatti, oltre l’ultima legge in materia (l. 48/2017) che ha introdotto il “daspo urbano” (poi modificata dalla legge n. 159/2023 – riforma Caivano), il quadro normativo di riferimento include:

• la legge n. 401/1989 sul daspo sportivo;
• il Codice antimafia (d.lgs. n. 159/2011), per i fogli di via;
• il Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS), per i provvedimenti del Prefetto in materia di ordine pubblico (art. 2 TULPS);
• e naturalmente il Testo unico degli enti locali (TUEL), che disciplina i poteri sindacali.

Questo mosaico normativo crea un sistema in cui si intrecciano illeciti amministrativi, misure di prevenzione e poteri esecutivi locali e statali, con competenze che spesso si sovrappongono tra Sindaco, Prefetto e Questore.

Il risultato è un equilibrio delicato tra autonomia comunale e funzione di governo, in cui il Sindaco assume ruoli diversi a seconda della base giuridica da cui trae potere.

1.1 Il Sindaco come rappresentante della comunità locale

In questa veste, il Sindaco esercita poteri autonomi dell’ente locale e può adottare:

• ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene (art. 50, co. 5, primo periodo, TUEL);
• ordinanze per il decoro e la vivibilità urbana, in presenza di situazioni di degrado del territorio, ambientale o culturale (art. 50, co. 5, secondo periodo, TUEL);
• ordinanze non contingibili, finalizzate alla tutela della tranquillità e del riposo dei cittadini, con limitazioni temporanee ad attività commerciali o di svago (art. 50, co. 7-bis, TUEL).

I Comuni possono inoltre adottare regolamenti di polizia urbana (art. 50, co. 7-ter TUEL) che disciplinano specifici ambiti — spesso collegati all’applicazione del daspo urbano — individuando le aree in cui operano tali disposizioni.

1.2 Il Sindaco come ufficiale di governo

In questa seconda veste, il Sindaco agisce come rappresentante dello Stato. L’art. 54, co. 5, TUEL gli consente di emanare ordinanze contingibili e urgenti “al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”. La norma distingue:

• i provvedimenti a tutela dell’incolumità pubblica, volti a proteggere l’integrità fisica della popolazione;
• i provvedimenti a tutela della sicurezza urbana, diretti a contrastare fenomeni di illegalità diffusa (spaccio, sfruttamento della prostituzione, tratta, accattonaggio con minori o disabili, occupazione abusiva di spazi pubblici, violenze legate ad alcool o droga).

Il Sindaco, quindi, può essere destinatario di funzioni che lo avvicinano a un ruolo di autorità di pubblica sicurezza “di prossimità”, pur restando distinto dal Prefetto o dal Questore.

1.3 Prefetto e Questore: il livello statale della sicurezza

Quando il Sindaco, in quanto ufficiale di governo, non esercita le funzioni attribuitegli, può intervenire il Prefetto in via sostitutiva (art. 54, co. 11, TUEL). Il Prefetto può inoltre emanare provvedimenti per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica (art. 2 TULPS), con sanzioni anche penali in caso di violazione (arresto fino a tre mesi o ammenda).
È competente, inoltre, per i ricorsi amministrativi contro i provvedimenti del Sindaco adottati come ufficiale di governo.

Accanto a lui, il Questore esercita poteri propri: il foglio di via (art. 3 Codice antimafia), il daspo sportivo e il daspo urbano in materia di spaccio, con il supporto della polizia giudiziaria, che è anche organo accertatore degli illeciti amministrativi (art. 13, l. 689/1981).

Ne risulta una fitta trama di competenze sovrapposte, dove il Sindaco agisce in parallelo — o talvolta in concorrenza — con gli organi statali. Questo governo della sicurezza urbana richiede una costante attenzione al principio di legalità e un equilibrio tra autonomia comunale e coordinamento con lo Stato.

2. Il daspo urbano: misura preventiva e garanzie

Tra gli strumenti in mano al Sindaco più innovativi e delicati vi è anche il daspo urbano, introdotto dalla legge n. 48/2017.
Esso consente di allontanare o vietare l’accesso a determinate aree (stazioni, parchi, piazze, scuole, luoghi turistici) a chi, con la propria condotta, compromette la sicurezza o il decoro urbano.

Tuttavia, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che questa misura non può essere usata in modo generico o simbolico. Per la sua legittima adozione è necessario che:

• vi sia un concreto pericolo di commissione di reati;
• il pericolo emerga dalla condotta effettiva e non da meri sospetti o precedenti;
• il comportamento sia oggettivamente idoneo a minacciare la sicurezza dei cittadini, ad esempio per atteggiamenti aggressivi o molesti.

Non è sufficiente, quindi, la semplice presenza di soggetti “non conformi” al decoro dell’area: il daspo urbano non deve trasformarsi in una misura contro “oziosi o vagabondi”. Sulla base di queste interpretazioni, la Corte costituzionale ha evidenziato due criticità:

1. il rischio di sproporzione tra la condotta (spesso un illecito amministrativo) e la misura interdittiva, che incide su libertà personali;
2. la possibilità di disallineamento tra il concetto di pericolosità e la reale commissione di reati, con un allargamento improprio delle misure preventive.

Per i sindaci, ciò significa che il daspo urbano deve essere usato con cautela e documentazione adeguata, sempre connesso a un rischio effettivo e motivato in modo puntuale.

3. Dalla sicurezza pubblica alla sicurezza urbana e alla sicurezza integrata

Oltre alla complessità della normativa riguardante i poteri del Sindaco in materia di sicurezza, bisogna anche considerare che il concetto stesso di “sicurezza” ha conosciuto negli ultimi decenni un’evoluzione significativa, passando da una nozione tradizionale di ordine pubblico a una visione più ampia, che comprende la vivibilità delle città e la coesione delle comunità locali.

Comprendere questa evoluzione è essenziale per i sindaci, che si trovano oggi al crocevia tra diverse competenze e livelli di responsabilità.

3.1 La sicurezza pubblica: competenza esclusiva dello Stato

Storicamente, la sicurezza pubblica rientra tra le competenze esclusive dello Stato (art. 117, comma 2, lett. h, Cost.) ed è volta a garantire l’ordine pubblico e la tutela dell’incolumità dei cittadini contro minacce, reati o turbative.
Essa si attua attraverso l’azione delle forze di polizia, sotto la direzione del Ministero dell’interno, del Prefetto e del Questore. In tale contesto, il Sindaco interviene come ufficiale di governo (art. 54 TUEL), esercitando funzioni delegate in stretto coordinamento con le autorità statali e sotto la vigilanza prefettizia.

3.2 La sicurezza urbana: un bene pubblico locale

A partire dagli anni Duemila, si è affermata una diversa idea di sicurezza, legata non più solo alla repressione dei reati ma alla qualità della vita nei contesti urbani. Il decreto-legge n. 92/2008 e il successivo D.M. 5 agosto 2008 definiscono la sicurezza urbana come:

“un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa del rispetto delle norme di convivenza civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale”.

Questa definizione ha spostato l’attenzione dal concetto di “ordine pubblico” al concetto di benessere collettivo, facendo emergere la figura del Sindaco come garante della vivibilità e del decoro cittadino.
Ne deriva che la sicurezza urbana comprende:

• la prevenzione del degrado e dell’incuria;
• la tutela dell’ambiente e del patrimonio pubblico;
• il rispetto delle regole di convivenza e l’inclusione sociale.

Il Sindaco, in quanto rappresentante della comunità locale (art. 50 TUEL), esercita funzioni che incidono direttamente su tali aspetti attraverso ordinanze, regolamenti e iniziative di carattere amministrativo, in un’ottica di prevenzione e mediazione territoriale.

3.3 La sicurezza integrata: la dimensione cooperativa

Con il decreto-legge n. 14/2017 (Minniti-Orlando), il Legislatore ha introdotto il concetto di sicurezza integrata, sancendo la necessità di un sistema coordinato e multilivello. Il decreto definisce la sicurezza integrata come:

“l’insieme degli interventi assicurati da Stato, Regioni ed Enti locali, al fine di concorrere, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze e responsabilità, alla promozione e all’attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunità territoriali”.

Questa impostazione riconosce che nessun livello di governo può garantire da solo la sicurezza: serve un modello di collaborazione strutturata e permanente tra apparati statali e autonomie territoriali.
In quest’ottica, il decreto ha istituzionalizzato strumenti di cooperazione quali:

• le linee generali per la sicurezza integrata, adottate in sede di Conferenza Unificata;
• gli accordi tra Stato e Regioni per il rafforzamento dei presidi di sicurezza, la formazione del personale di polizia locale e lo scambio informativo;
• i patti per la sicurezza urbana tra sindaci e prefetti, che rappresentano la declinazione operativa del principio di integrazione a livello territoriale.

3.4 Una “visione plurale” della sicurezza

La sicurezza integrata si fonda su una visione plurale e partecipata: non solo ordine pubblico e controllo, ma anche prevenzione, educazione alla legalità e rigenerazione urbana. Come ricordato dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale, questa cooperazione deve avere base legale o derivare da accordi formali tra enti, poiché solo un quadro normativo chiaro assicura equilibrio e rispetto delle competenze.

In sintesi, i tre livelli della sicurezza possono essere così distinti:

• Sicurezza pubblica → tutela dell’ordine e della legalità, competenza dello Stato.
• Sicurezza urbana → vivibilità, decoro e coesione sociale, competenza comunale.
• Sicurezza integrata → coordinamento multilivello e collaborazione interistituzionale.

Per il Sindaco, ciò significa essere al tempo stesso autorità locale e attore di rete, capace di integrare strumenti repressivi e preventivi, ma anche sociali e partecipativi, all’interno di una strategia condivisa di sicurezza territoriale.

4. Il coordinamento istituzionale e i “Patti per la sicurezza”

Il decreto-legge n. 14/2017 (Minniti-Orlando), come sopra riportato, ha istituito un modello di sicurezza integrata, basato su collaborazione e corresponsabilità tra Stato, Regioni ed enti locali. Due sono gli strumenti principali previsti:

• gli accordi tra Stato e Regioni (capo I, sezione I),
• e i patti per la sicurezza urbana tra Sindaco e Prefetto (capo I, sezione II).

4.1 Origine e natura dei patti

I patti rappresentano l’evoluzione di una lunga stagione di collaborazione istituzionale iniziata negli anni ’90 con i piani coordinati di controllo del territorio e i protocolli d’intesa tra Ministero dell’interno, ANCI e polizie locali.
Dal 2006 in poi, con i primi patti per la sicurezza, si è consolidata la cooperazione logistica, operativa e finanziaria tra Stato ed enti locali per la gestione integrata del territorio.

Il decreto del 2017 conferisce a questi strumenti una base normativa chiara, collocandoli nell’ambito della sicurezza urbana.

4.2 Finalità e contenuto

I patti perseguono due obiettivi complementari:

1. la prevenzione e il contrasto dei fenomeni di criminalità diffusa, degrado o turbative al libero uso degli spazi pubblici;
2. la promozione dell’inclusione, della protezione e del decoro urbano.

Essi possono prevedere azioni come: l’installazione di sistemi di videosorveglianza; il coordinamento operativo tra polizia di Stato, carabinieri e polizia locale; le iniziative di riqualificazione urbana e coesione sociale; i progetti di sicurezza partecipata e formazione congiunta degli operatori.

• Natura giuridica e valore amministrativo

Dal punto di vista giuridico, i patti per la sicurezza sono veri e propri accordi amministrativi tra pubbliche amministrazioni, disciplinati dall’art. 15 della legge n. 241/1990. Essi, quindi, vincolano le parti che li sottoscrivono, devono essere motivati e trasparenti e possono essere oggetto di di impugnazione davanti al giudice amministrativo.

Il patto ha quindi una valenza esterna, incidendo sui diritti dei cittadini e sulle modalità di gestione della sicurezza locale. Non è un semplice atto politico o di indirizzo, ma un atto amministrativo vincolante, soggetto alle stesse regole di legittimità e motivazione dei provvedimenti.

4.3 Coinvolgimento dei cittadini e dei privati

Il Legislatore ha previsto che, nell’ambito dei patti, possano essere coinvolti:

• reti di volontari per attività di prossimità, vigilanza e cura del territorio;
• enti e associazioni del privato sociale, per iniziative di inclusione e contrasto alla marginalità;
• soggetti privati (ad esempio imprese o fondazioni), per forme di sostegno logistico o finanziario a specifici progetti di sicurezza.

Questo approccio favorisce la partecipazione comunitaria e la sussidiarietà orizzontale, rafforzando il legame tra istituzioni e cittadini. Il Sindaco, in questo contesto, diventa il principale promotore della rete territoriale di sicurezza, con un ruolo politico e operativo insieme.

5. Buone pratiche e riflessioni conclusive.

Il Sindaco oggi non è solo un amministratore, ma un attore chiave della sicurezza.
I suoi poteri, pur ampliati, restano strumenti giuridici delicati, da esercitare nel rispetto dei principi di legalità, proporzionalità e collaborazione istituzionale. In questo senso, dottrina e giurisprudenza costituzionale concordano nell’individuare tra i doveri del Sindaco in materia di sicurezza:

1. il conoscere la distinzione tra i poteri esercitati come rappresentante della comunità e quelli esercitati come ufficiale di governo;
2. l’usare con prudenza le ordinanze contingibili e urgenti, evitando abusi o sovrapposizioni con competenze statali;
3. l’applicare il daspo urbano solo in presenza di un concreto pericolo, documentando ogni elemento a supporto;
4. il promuovere patti locali per la sicurezza, coinvolgendo prefetture, forze dell’ordine, volontari e cittadini in una logica di cooperazione;
5. l’integrare prevenzione e inclusione sociale, ricordando che la sicurezza urbana non si esaurisce nel controllo, ma si fonda su vivibilità, coesione e rispetto reciproco.

La sicurezza non è monopolio di nessuno, ma responsabilità condivisa. E il Sindaco, come primo rappresentante della comunità, è chiamato a garantire un equilibrio tra ordine, diritti e inclusione sociale, costruendo una città sicura perché giusta e coesa.

Edoardo Maniago, Vicepresidente di Lexacivis