di Giorgio Marsiglio – Dottore in Giurisprudenza

Nella primavera del 2025 dovrebbe svolgersi il referendum promosso dagli oppositori della recente legge sull’autonomia differenziata, con il secco, ma fin troppo semplice quesito «Volete voi che sia abrogata la legge 26 giugno 2024, n.86?».

Autonomia differenziata delle regioni e Livelli essenziali delle prestazioni (LEP): un connubio non essenziale

Nel 2001 nella nostra Costituzione vennero introdotte le seguenti novità: la possibilità di concedere alle regioni ordinarie, in ventitré materie specificamente individuate, “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” (c.d. “autonomia differenziata”, di cui all’art. 116, comma 3) e la determinazione dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio

nazionale” (c.d. LEP, di cui all’art.117, comma 2, lettera m).

Mera facoltà la prima, mentre la seconda costituisce per lo Stato un obbligo stringente e slegato dal percorso, del tutto eventuale, dell’autonomia differenziata: situazioni giuridiche quindi differenti, che il legislatore statale ha però voluto legare tra loro, prevedendo l’attribuzione di ulteriori funzioni alle regioni solamente dopo la determinazione dei LEP. Questo nel rispetto dell’equilibrio di bilancio (concetto diverso da quello di pareggio) e del vincolo di solidarietà che unisce i territori con maggiore capacità fiscale a quelli più svantaggiati del territorio italiano.

Tale legame tra LEP e autonomia differenziata era stato previsto dapprima dalla legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023) e poi dalla successiva legge n. 86 del 2024, oggetto della attuale proposta di referendum abrogativo.

Difetti di vista del Comitato referendario

Ecco allora lo “strabismo” del comitato referendario, che per colpire l’autonomia differenziata getta via l’occasione, la prima dopo più di vent’anni, che pubblica opinione e forze politiche esaminino e discutano la materia dei LEP.

La Corte costituzionale aveva già valutato negativamente “il perdurante ritardo dello Stato nel definire i LEP, i quali indicano la soglia di spesa costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale, nonché «il nucleo invalicabile di garanzie minime» per rendere effettivi tali diritti”; ritenendo che “il ritardo nella definizione dei LEP rappresenta un ostacolo non solo alla piena attuazione dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali, ma anche al pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti sociali”. (sentenza n. 220/2021, paragrafo 5.1 del considerato in diritto).

Si obietta che garantire i LEP sia solo una illusione, in quanto lo Stato non ha abbastanza risorse per finanziarli tutti. Ma così dicendo, allo strabismo si associa la “miopia” di chi non vede che la ufficiale determinazione dei livelli essenziali in un provvedimento normativo (“decreto legislativo” oppure un sia provvisorio “decreto del presidente del consiglio”, quest’ultimo limitato ovviamente alla sola ricognizione dei LEP già previsti – spesso in modo non esplicito – dalle norme in vigore) anche se non accompagnata dai correlati costi e fabbisogni standard (art. 1, comma 795 della legge 197 del 2022) o in attesa dello stanziamento delle necessarie risorse (art. 4, comma 1, secondo periodo della legge 86 del 2024) certamente ritarderebbe l’attribuzione dell’autonomia differenziata, ma salvaguarderebbe il necessario presupposto per garantire i diritti civili e sociali a quanti abitano in Italia..

Possibile “esigibilità” di un diritto, anche se lo Stato è in ritardo

Non va dimenticato, infatti, che sempre la Corte costituzionale, affermando che “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio [dell’ente pubblico], e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione” (sentenza n. 275/2016, paragrafo 11 del considerato in diritto), ha prudentemente, ma decisamente aperto alla possibilità di azionare un proprio diritto dinanzi al Giudice, attenuando così quel “condizionamento finanziario” che lo avrebbe reso pura teoria. In quel caso si parlava di diritto allo studio e all’educazione degli alunni disabili, ma nulla impedisce che il principio si estenda anche agli altri diritti.

Infatti, in tema di salute il giudice amministrativo ha affermato che “Pur dovendo considerare la scarsezza dei mezzi e la limitatezza delle risorse di cui dispone, (…) l’Amministrazione non può ignorare una domanda di prestazione sanitaria che si faccia portatrice di interessi sostanziali parimenti bisognosi di risposta” e “Proprio in base ai principi di eguaglianza e di buona amministrazione …, non può dunque negare l’erogazione di una essenziale prestazione sanitaria senza dare conto delle ragioni che a ciò l’hanno indotta o, al più, con un riferimento a non specificate ragioni finanziarie”, “… pena l’arbitrarietà di una diversa decisione, con conseguente incidenza su diritti costituzionali, parimenti meritevoli di tutela, e fondata unicamente sulla «ragion fiscale»”. (Consiglio di Stato, sentenza 20 luglio 2016, n. 3297, paragrafi 14.1, 20 e 20.1).

Ma perché ciò diventi possibile è necessario che i “livelli delle prestazioni” (“essenziali” a che i relativi diritti civili e sociali possano essere effettivamente esercitati) vengano ufficialmente determinati nella loro interezza nelle diverse materie (a partire dalle quattordici individuate dall’articolo 3) pur in assenza delle necessarie risorse, evitando così al Governo la tentazione di limitarsi alla indicazione dei soli livelli attualmente finanziabili dallo Stato.

In proposito esiste già un solido punto di riferimento: il “rapporto Cassese” del 30 ottobre 2023, frutto del lavoro del comitato di esperti i quali, sia pure tra inevitabili difficoltà e polemiche di tipo dottrinale, hanno individuato nella normativa vigente la presenza di più di duecento livelli essenziali da garantire alla popolazione di tutte le regioni italiane, ricche o povere che siano. Un’apposita Segreteria tecnica della Presidenza del Consiglio sta ora collaborando alla trascrizione di una proposta di atto normativo da sottoporre alla successiva approvazione.

Scelta avveduta di cinque Consigli regionali

Bene hanno fatto, quindi, cinque consigli regionali a deliberare la proposta di due quesiti referendari, il secondo dei quali richiede l’abrogazione solamente parziale¹ della legge n. 86 del 2024, facendo salve proprio le parti che consentono la determinazione del LEP. Viene in tal modo evitato il rischio che la Corte costituzionale – come è già avvenuto in passato – non ammetta il referendum sull’intera legge, in quanto gli articoli relativi ai LEP ben potrebbero essere considerati come norme dirette a rendere effettivo un diritto fondamentale della persona, le quali “una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non possono essere puramente e semplicemente abrogate” (Corte costituzionale, sentenza n. 49/2000, punto 3 del considerato in diritto).

Questo perché nell’articolo 3 della legge 86 viene prevista la incerta (per via di una stringata e indiretta determinazione dei principi e criteri direttivi), ma anche unica normativa che attualmente preveda la fonte legislativa per l’avvio del lungo, ma proficuo percorso per la corretta introduzione dei LEP nell’ordinamento giuridico, senza dover così ricorrere al contestato palliativo del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (DPCM), previsto invece dalla legge di bilancio 2023 (che ricordiamo non essere invece oggetto di referendum abrogativo).

Strumento di garanzia a più livelli

I LEP dettati da una norma di rango primario costituiranno così: per l’Esecutivo un impegnativo promemoria per oculate future scelte di bilancio, per il Legislatore lo strumento di controllo nei confronti di attuale e successivi governi, per noi tutti la leva da azionare in Tribunale per il riconoscimento, in tempi a volte lunghi per il singolo, ma sempre realizzabili per la collettività, dei propri diritti.

1. Pur trattandosi di un argomento quantomai “scivoloso” e soggetto a mutamenti di opinione, è corretto ipotizzare che anche il secondo quesito potrebbe incorrere nel rischio di inammissibilità; ciò in quanto la normativa che risulterebbe in caso di abrogazione parziale condizionerebbe l’attribuzione dell’autonomia differenziata alla preventiva determinazione dei LEP per un insieme di materie non meglio definito, con la conseguenza di rendere impossibile ogni ipotesi di attribuzione.
   In una precedente sentenza, infatti, la Corte costituzionale aveva respinto un quesito referendario in quanto “l’abrogazione parziale chiesta […] si risolve sostanzialmente in una proposta all’elettore, attraverso l’operazione di ritaglio sulle parole e il conseguente stravolgimento dell’originaria ratio e struttura della disposizione, di introdurre una nuova statuizione, non ricavabile ex se dall’ordinamento, ma anzi del tutto estranea al contesto normativo” (sentenza n. 36/1997, paragrafo 4 del considerato in diritto) . Staremo a vedere. ↩︎