La riforma costituzionale voluta dall’attuale Governo e attualmente in discussione in Parlamento prevede la trasformazione del nostro sistema governo da parlamentare a premierato. Ora, alla luce dell’attuale percorso di riforma delle nostre istituzioni di vertice, è importante fare chiarezza su alcuni elementi essenziali che caratterizzano l’organizzazione dei poteri di uno Stato. Senza scendere sulle ragioni di tale riforma, quindi, nel seguente approfondimento verranno messi in luce i caratteri costituzionali considerati rilevanti, e quindi distinguenti, delle tre forme di governo maggiormente discusse all’interno del dibattito pubblico attuale: il Premierato, la Repubblica presidenziale e quella parlamentare.

Prima di entrare nel merito, è utile spiegare brevemente la differenza tra “forme di Stato” e “forme di Governo”.

Per forma di Stato si intende il modo in cui si combinano i tre elementi fondamentali dello Stato: popolo, territorio e governo. Possiamo analizzare questi elementi sotto due aspetti: il primo riguarda il rapporto tra governanti e governati, mentre il secondo si riferisce a come il potere è distribuito tra gli organi di governo. Storicamente, per il primo aspetto, si possono riconoscere diversi tipi di Stato, come lo Stato patrimoniale (XVI-XVII secolo), lo Stato di polizia (XVIII secolo), lo Stato liberale o di diritto (XIX secolo) e lo Stato democratico (XX secolo). Per il secondo aspetto, invece, si distingue tra Stato unitario e Stato federale.

Per la forma di Governo, invece, ci si concentra su uno solo dei tre elementi essenziali dello Stato: il governo, appunto, ossia l’organizzazione dei poteri pubblici. In altre parole, mentre le forme di Stato riguardano la comunità, le forme di governo si riferiscono solo alla struttura del potere. Questo significa che la forma di governo descrive come è distribuito il potere tra gli organi principali dello Stato, in particolare, per quanto è di interesse al nostro approfondimento, tra Parlamento, Governo e Capo dello Stato.

La Repubblica parlamentare

Nelle Repubbliche parlamentari, come quella italiana, il protagonista è il Parlamento detentore del potere legislativo. Il Capo dello Stato, conosciuto come Presidente della Repubblica, è eletto dal Parlamento, è una figura distinta dal Capo del Governo (detentore del potere esecutivo) e si pone come arbitro nei rapporti tra legislativo ed esecutivo.

Ora, per meglio comprendere i tratti della Repubblica parlamentare guardiamo alle caratteristiche dei tre organi principali.

Il Parlamento è un organo complesso composto da uno o più organi collegiali di tipo assembleare (Camere), i cui membri sono eletti direttamente da tutti i cittadini al di sopra di una certa età. La sua funzione principale è l’esercizio del potere legislativo, ossia il potere di emanare le leggi, ma può avere anche compiti di controllo, di indirizzo politico e giurisdizionali. Nel caso in cui il Parlamento sia diviso in due collegi distinti, questi possono avere o medesimi poteri e funzioni (bicameralismo perfetto) o uguali funzioni ma poteri diversi (bicameralismo imperfetto). In Italia il Parlamento è caratterizzato da un bicameralismo paritario e perfetto, ossia è composto da Camera dei deputati e Senato della Repubblica con eguali compiti e poteri. Infatti, come recita l’art. 70 della nostra Costituzione, la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. Quindi, affinché ci sia una legge, il medesimo testo deve essere approvato da entrambi i rami del Parlamento.

Il Presidente della Repubblica è un organo monocratico, che occupa un ruolo indipendente rispetto agli altri poteri poiché volto al controllo delle attività degli organi dello Stato ai fini di garanzia dell’ordinamento costituzionale. Egli rappresenta l’unità nazionale, cioè, funge da riferimento di unione per la nazione promuovendo la coesione tra le diverse componenti della società e garantendo che tutti si sentano rappresentati e ascoltati indipendentemente dalle differenze politiche e regionali. Non viene eletto direttamente dai cittadini ma dal Parlamento (solitamente in seduta comune se suddiviso in due Camere). Tra i poteri principali del Presidente della Repubblica vi sono: il potere sciogliere il Parlamento e di indire le elezioni, di approvare le leggi e di nominare i componenti del Governo.

Il Governo, composto dal Capo del Governo, ovvero dal Presidente del Consiglio dei ministri o Primo Ministro, e dai Ministri, è detentore del potere esecutivo, ossia del potere di attuare le leggi, gestire l’amministrazione pubblica e guidare la politica interna ed estera. È nominato dal Capo dello Stato ed è sottoposto al Parlamento da un vincolo di fiducia. In pratica, il rapporto tra esecutivo e legislativo si fonda su un controllo e una collaborazione reciproci. Questo significa che, da un lato, il Governo deve ricevere il supporto del Parlamento per continuare a lavorare, mentre, dall’altro, il Parlamento può decidere di far cadere il Governo se non è soddisfatto delle sue azioni. In Italia il Governo può adottare anche atti aventi forza di legge su delega del Parlamento (decreti legislativi) o anche di sua iniziativa, ma solo in casi straordinari di necessità e urgenza (decreti legge).

In conclusione, si può affermare quindi che le Repubbliche parlamentari:

1. si fondano sull’interazione e sul bilanciamento tra i vari poteri dello Stato, piuttosto che su una loro rigida divisione;
2. basano la governabilità, ossia la capacità di perseguire e attuare le azioni governative entro un determinato periodo di tempo, sul rapporto tra esecutivo e legislativo.

Il Presidenzialismo

La forma di Governo presidenziale, al contrario della Repubblica parlamentare, si caratterizza da una rigida separazione tra esecutivo e legislativo e per l’unificazione delle cariche di capo dello Stato e di Governo in una stessa persona, ossia il Presidente, che diventa il protagonista di questo sistema.

Ora, come fatto nel capitoletto precedente, vediamo le caratteristiche dei due organi principali del sistema presidenziale, considerato che i poteri del Governo sono assimilati dal Presidente.  

Il Presidente è il Capo dello Stato e del Governo, quindi detiene il potere esecutivo, ed è eletto direttamente dai cittadini in modi e tempi differenti rispetto al Parlamento. Nomina i propri Ministri, è a capo dell’apparto burocratico e militare e dirige la politica interna ed estera dello Stato. Tuttavia, non ha alcun tipo di potere di iniziativa legislativa, a meno che non venga delegato dal Parlamento.

Il Parlamento è il solo titolare del potere legislativo ed è eletto da tutti i cittadini al di sopra di una determinata età in modi e tempi differenti rispetto al Presidente. Di conseguenza, da un lato, l’esecutivo non è legato da un rapporto di fiducia con il Parlamento – proprio perché entrambi gli organi traggono la loro legittimità da due diversi voti popolari -, dall’altro lato, è possibile che il capo dello Stato e il Parlamento rappresentino forze politiche diverse. L’unica forma di controllo reciproco è data dal potere del Parlamento di approvare interventi che comportano delle spese e dalla titolarità in capo al Presidente del potere di bloccare le leggi emanate del Parlamento. Il Parlamento può, tuttavia, mettere in stato d’accusa il Presidente per “attentato alla Costituzione” (il c.d. impeachment) il quale, è bene fare notare, non è un’azione politica ma una vera e propria azione giudiziaria.

È necessario specificare che vi è una forma più “attenuata” di presidenzialismo: il sistema semipresidenziale. Questo è determinato dalla combinazione di forti poteri di governo in capo al Presidente della Repubblica, che è eletto direttamente dai cittadini, con il mantenimento della fiducia parlamentare tra il Governo, capeggiato da un Primo Ministro, ed il Parlamento. In capo al Presidente rimane il potere di nominare il Primo Ministro, di sciogliere il Parlamento e di indire nuove elezioni.

In conclusione, si può affermare quindi che nelle Repubbliche presidenziali:

1. vi è una netta separazione tra Parlamento e Presidente comportando una mancanza di controllo politico reciproco;
2. la governabilità è determinata da un forte accentramento di poteri nelle mani del Presidente.  

Il Premierato

Diversamente dalle Repubbliche parlamentari e presidenziali, il Premierato ha come protagonista il Capo del Governo, detto anche Premier (da qui il nome di questa forma di Governo), il quale risulta essere anche il leader del partito o della coalizione di partiti che formano la maggioranza in Parlamento.

Ora, vediamo questo sistema di governo alla luce della riforma costituzionale voluta dall’attuale Governo italiano.

Il Capo del Governo è eletto direttamente dai cittadini contemporaneamente alle elezioni dei componenti del Parlamento e dura in carica cinque anni. Questo significa che il premier deve necessariamente candidarsi alla Camera o al Senato ed essere conseguentemente eletto tra i parlamentari. In questo senso, tale sistema prevede che il Capo del governo non possa essere un soggetto che non abbia avuto una investitura popolare.

Il Governo, composto da Ministri indicati direttamente dal Capo del Governo, deve ottenere la fiducia del Parlamento. Se non ottiene la fiducia o viene successivamente sfiduciato, il Capo dello Stato dovrà obbligatoriamente o affidare nuovamente l’incarico al Capo del Governo dimissionario o ad un altro parlamentare che appartenga ai gruppi di maggioranza presenti nel Parlamento al fine di rispettare quel mandato popolare che proviene dall’elezione. Se il Governo viene per la seconda volta sfiduciato, allora il Capo dello Stato dovrà sciogliere le Camere e indire nuove elezioni.

Il ruolo del Capo dello Stato viene depotenziato rispetto a quello delle Repubbliche parlamentari. Egli non è più arbitro tra esecutivo e legislativo, ma notaio che prende atto degli eventi politici. Avrà il compito di conferire l’incarico di formare il Governo al premier eletto dai cittadini e nominerà i ministri già indicati dal nuovo Capo del Governo.  

Per quanto riguarda il Parlamento risulterà di grande rilevanza la riforma del sistema elettorale. L’attuale legge costituzionale che riforma la nostra forma di Governo fissa un principio chiave: per garantire la rappresentatività e la governabilità, la legge elettorale dovrà assegnare un premio di maggioranza che garantisca il 55% dei seggi in ciascuna Camera alla lista dei candidati collegati al nuovo Capo del Governo.

In conclusione, si può affermare che nel Premierato:

1. la figura del Capo del Governo è legata indissolubilmente alla maggioranza parlamentare emersa dalle urne;
2. la governabilità si basa sull’obbligo di dover sempre nominare un Capo del Governo che provenga dalla maggioranza parlamentare, garantendo così la continuità dell’azione governativa.

Edoardo Maniago

Vicepresidente Lexacivis