Breve introduzione

Il “golden power” (letteralmente “potere aureo”) è uno strumento introdotto nel 2012 che attribuisce al Governo italiano la possibilità di intervenire a tutela dei settori ritenuti strategici per il Paese, come energia, telecomunicazioni e difesa. In concreto, lo Stato può vigilare su operazioni e decisioni delle imprese e, se ritiene che possano compromettere la sicurezza o l’interesse nazionale, imporre condizioni o addirittura bloccarle.

In altri Paesi europei non si utilizza la stessa espressione, ma si parla più genericamente di controllo sugli investimenti esteri: l’idea di fondo è la stessa, ossia garantire che l’ingresso di capitali stranieri non si traduca in una perdita di controllo su imprese cruciali.

Prima del “golden power” esisteva la cosiddetta “golden share” (“azione aurea”), introdotta a metà degli anni ’90. All’epoca lo Stato, nel processo di privatizzazione delle grandi aziende pubbliche, manteneva una quota speciale che gli permetteva di opporsi a decisioni aziendali ritenute dannose per l’interesse nazionale.

Dal 2012, però, questo meccanismo è stato superato dal “golden power”, che ha ampliato i margini d’azione del Governo. Oggi, infatti, l’esecutivo può non solo esercitare un diritto di veto, ma anche:

• imporre condizioni specifiche a chi intende acquisire partecipazioni in aziende strategiche;
• fermare del tutto operazioni giudicate rischiose per la sicurezza del Paese.

I Soggetti competenti

Il potere di decidere riguardo l’esercizio dei poteri speciali spetta al Presidente del Consiglio dei ministri, che è aiutato da due strutture principali:

il Gruppo di coordinamento che riunisce i rappresentanti di vari Ministeri e dell’Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale e serve a mettere insieme le informazioni e coordinare le decisioni, in modo che il Governo possa avere un quadro completo prima dell’azione;

il Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo che si occupa della parte organizzativa e burocratica: raccoglie informazioni, tiene i documenti in ordine e garantisce che tutto il lavoro tra i vari Ministeri proceda senza intoppi. Fa anche da punto di contatto con l’Unione Europea, in particolare con la Commissione europea, che ha da poco regolamentato i poteri per il controllo sugli investimenti stranieri.

La cooperazione europea

Nel 2019 l’Unione Europea ha deciso di darsi regole comuni per controllare gli investimenti provenienti da Paesi esterni. Con il Regolamento 2019/452 è stato infatti introdotto un sistema condiviso che permette agli Stati membri e alla Commissione europea di vigilare e, se necessario, limitare o bloccare operazioni economiche considerate rischiose per la sicurezza o l’ordine pubblico.

L’idea di fondo è semplice: se un’impresa straniera acquisisce un ruolo troppo influente in settori strategici, come le infrastrutture energetiche, i trasporti, le telecomunicazioni, la difesa o le nuove tecnologie, esiste il pericolo che decisioni cruciali per la vita dei cittadini europei non siano più sotto il controllo delle istituzioni democratiche. Per questo motivo, oltre all’Italia con il suo sistema di golden power, anche l’Europa ha stabilito che certi ambiti debbano essere protetti in maniera particolare.

Quando un’operazione rientra tra quelle che potrebbero avere impatti sensibili, lo Stato coinvolto deve avvisare gli altri partner europei e la Commissione. In Italia questo compito spetta al Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo, che invia la notifica e apre un dialogo con Bruxelles e con gli altri governi. Se la Commissione o uno Stato membro ritengono di voler intervenire, si apre una seconda fase di confronto a livello europeo: vengono scambiati pareri, richieste ulteriori informazioni e valutate le possibili conseguenze. In questa fase il procedimento italiano viene sospeso, in attesa delle osservazioni europee.

Una volta raccolti tutti i pareri, la decisione finale rimane comunque nelle mani del governo nazionale, che deve tener conto delle osservazioni ricevute ma non è obbligato a seguirle. Allo stesso modo, se un altro Paese dell’Unione segnala un’operazione che potrebbe avere ripercussioni anche sull’Italia, il nostro governo ha la possibilità di esprimere il proprio punto di vista e contribuire alla valutazione complessiva.

In questo modo il regolamento europeo crea un sistema di cooperazione che rende più difficile che decisioni strategiche vengano prese in modo isolato, rafforzando la protezione degli interessi comuni dell’Unione.

I settori di interesse nazionale

Nel 2020 il Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 179, volendo adattare il proprio ordinamento alle nuove regole europee, ha precisato meglio quali siano i settori di interesse strategico nei quali lo Stato può esercitare i propri poteri speciali.

Secondo il decreto, rientrano tra i settori strategici quattro grandi ambiti. Il primo riguarda le infrastrutture critiche, cioè quelle strutture senza le quali la società non potrebbe garantire funzioni vitali come la salute, la sicurezza e il benessere economico e sociale. Il secondo ambito è rappresentato dalle tecnologie critiche, che comprendono tutti quegli strumenti indispensabili non solo per la sicurezza e il benessere della popolazione, ma anche per lo sviluppo e l’innovazione.

Il terzo settore individuato è quello dei fattori produttivi critici, vale a dire beni e risorse fondamentali che permettono al Paese di funzionare e di mantenere servizi essenziali. Infine, il decreto fa riferimento alle attività economiche di rilevanza strategica, che rappresentano le aree produttive più sensibili per il benessere collettivo e per il progresso tecnologico.

I poteri aurei

Con riferimento alle attività strategiche individuate dalla normativa, il Governo ha la possibilità di intervenire direttamente sulle decisioni delle imprese coinvolte.

In primo luogo, nel settore della difesa e della sicurezza nazionale l’Esecutivo può opporsi a determinate decisioni adottate dagli organi societari, o imporre condizioni specifiche quando si verifichi l’acquisto di partecipazioni da parte di soggetti terzi. Tali condizioni sono mirate a garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, la protezione delle informazioni sensibili, il controllo dei trasferimenti tecnologici e il rispetto delle regole sulle esportazioni. In situazioni particolarmente critiche, il Governo può arrivare a bloccare del tutto l’acquisizione di partecipazioni da parte di soggetti diversi dallo Stato italiano, da enti pubblici nazionali o da società da essi controllate, qualora questa comporti rischi concreti per gli interessi della difesa e della sicurezza.

Accanto al settore della difesa, i poteri speciali si estendono anche agli altri comparti ritenuti strategici per il funzionamento del Paese, come l’energia, i trasporti e le comunicazioni, nonché a ulteriori attivi individuati sulla base dei criteri fissati dalla normativa europea. In questi ambiti, lo Stato può intervenire imponendo il veto su qualsiasi operazione che comporti modifiche nella titolarità, nel controllo o nella destinazione di beni e infrastrutture essenziali, ogniqualvolta vi sia il rischio concreto di compromettere la sicurezza, il corretto funzionamento delle reti e degli impianti o la continuità degli approvvigionamenti. Il veto può riguardare anche operazioni straordinarie, come la modifica dell’oggetto sociale, lo scioglimento della società o la variazione di clausole statutarie, se queste comportano un pericolo grave e non altrimenti regolato dalla normativa nazionale o europea.

Fondamentale in tutto il processo è il flusso informativo: le imprese devono fornire al Governo tutte le informazioni necessarie sulle operazioni previste, permettendo così alle istituzioni di valutare i rischi con attenzione e di adottare le misure più appropriate per tutelare gli interessi pubblici, garantendo al tempo stesso la continuità e la sicurezza dei settori strategici.

I criteri di valutazione

I poteri speciali non possono essere esercitati arbitrariamente, ma devono sempre basarsi su criteri oggettivi e non discriminatori. Ciò significa che il Governo, prima di intervenire, deve valutare con attenzione una serie di elementi concreti. Tra questi rientra, ad esempio, la possibilità che l’acquirente abbia legami con Paesi che non rispettano i principi democratici, che non riconoscono lo stato di diritto o che intrattengono rapporti con organizzazioni criminali o terroristiche. Viene inoltre considerata la solidità dell’operatore sotto il profilo finanziario, tecnico e organizzativo, così da verificare se sia effettivamente in grado di garantire la continuità e la sicurezza degli approvvigionamenti e delle reti interessate.

Quando si tratta di acquisizioni da parte di soggetti esterni all’Unione Europea, l’analisi si estende anche al rischio per la sicurezza e l’ordine pubblico.

Le sanzioni

Nel caso in cui un’impresa in un settore strategico non rispetti le direttive del Governo le conseguenze possono essere molto severe.

Le delibere adottate senza rispettare un veto o un vincolo imposto dal Governo sono nulle, e i diritti di voto legati alle partecipazioni oggetto di contestazione possono essere sospesi fino alla conclusione della procedura. Se l’acquirente non rispetta un divieto o un obbligo di cessione delle quote, il tribunale può disporre direttamente la vendita forzata delle partecipazioni.

Nel caso in cui un’acquirente non rispetti le condizioni o gli impegni, il Governo può imporre sanzioni economiche molto pesanti, pari al doppio del valore dell’operazione, e comunque non inferiori all’1% del fatturato dell’impresa.

L’attuale utilizzo

Nel 2025 il Golden Power si conferma uno strumento chiave per la tutela degli interessi strategici del Paese. L’attività della Presidenza del Consiglio è rimasta su livelli considerati fisiologici: numerose notifiche, diverse delibere di esercizio dei poteri speciali, ma nessun veto.

Alcune operazioni – soprattutto nei settori bancario e della difesa – hanno però alimentato un dibattito intenso, arrivato fino ai giudici amministrativi e alla Commissione europea. Un segnale chiaro di quanto sia delicato il bilanciamento tra le esigenze di sicurezza nazionale e le regole del mercato unico.

La Relazione annuale 2024 conferma questa tendenza: le notifiche sono in aumento e il comparto difesa-sicurezza continua a rappresentare l’asse portante dell’azione governativa, destinato a mantenere un ruolo centrale anche nei mesi a venire.

Edoardo Maniago

Vicepresidente Lexacivis