GUERRA: QUANDO È LECITA?

di Edoardo Maniago – vicepresidente e direttore di Lexacivis e studente di Giurisprudenza

LA CARTA ONU E IL RUOLO DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA

Nel diritto internazionale la possibilità di usare la forza militare è subordinata ad una duplice condizione: l’esistenza di un divieto per gli Stati di ricorrere alla violenza bellica e la presenza di un organo centralizzato incaricato di gestire le eccezioni al divieto. Entrambe le condizioni in linea di principio sono presenti nella Carta ONU, la quale, da un lato, afferma il dovere per gli Stati di astenersi dall’uso della forza nelle loro relazioni internazionali (art. 2), dall’altro, predispone un apparato (c.d. sistema di sicurezza collettiva) facente capo al Consiglio di Sicurezza (C.d.S.), incaricato di “prendere efficaci misure collettive per prevenire minacce alla pace e reprimere atti di aggressione” (art. 1).

Le disposizioni centrali della Carta ONU riguardanti le competenze del C.d.S. in materia di mantenimento e ristabilimento della pace e sicurezza internazionali si trovano nel Capitolo VII e prevedono che l’organo possa decidere l’adozione sia di misure non armate, sia di misure implicanti l’uso della forza. Quest’ultima eventualità è disciplinata in particolare dall’art. 42 della Carta, secondo cui “Se il Consiglio di sicurezza ritiene che le misure [non implicanti l’uso della forza] previste nell’articolo 41 siano inadeguate o si siano dimostrate inadeguate, esso può intraprendere, con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. Tale azione può comprendere dimostrazioni, blocchi ed altre operazioni mediante forze aeree, navali o terrestri delle Nazioni Unite”.

La disposizione è basata su alcuni assunti precisi:

  1. In primo luogo, essa ha a oggetto misure armate, di carattere coercitivo, miranti a mantenere/ristabilire la pace e tendenzialmente rivolte contro uno Stato o più Stati la cui condotta risulti minacciosa per la pace medesima.
  2. In secondo luogo, è il C.d.S. ad essere il diretto gestore dell’azione armata, nella fase sia decisionale, sia operativa (“esso può intraprendereogni azione che sia necessaria”). In questa prospettiva, gli artt. 43 ss. della Carta prevedevano una serie di passi preordinati alla messa a disposizione del C.d.S. di forze armate provenienti dagli Stati membri, basati sulla conclusione di accordi tra il primo e i secondi.

il C.d.S. è l’organo competente anche al rilascio dell’autorizzazione all’uso della forza, in quanto incaricato, ai sensi dell’art. 24, della Carta ONU della “responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale”. Poiché l’autorizzazione all’uso della forza rappresenta una modalità alternativa di applicazione dell’art. 42 della Carta, essa deve sottostare ai presupposti e alle condizioni generali stabiliti nel capitolo VII della Carta per le azioni coercitive del C.d.S. In particolare, ai sensi dell’art. 39 della Carta ONU, preliminarmente alla decisione concernente l’adozione delle misure degli artt. 41 e 42, il C.d.S. deve accertare “l’esistenza di una minaccia alla pace, violazione della pace e atto di aggressione”. Prassi e giurisprudenza confermano che, se nell’accertamento di questi presupposti il C.d.S. gode di ampia discrezionalità, allo stesso tempo essi rappresentano una condizione ineludibile per la legalità delle azioni stesse. In nessun caso, dunque, la “delega” agli Stati membri dell’uso della forza potrà comprendere l’apprezzamento delle situazioni menzionate dall’art. 39, che dovranno sempre essere oggetto di espressa constatazione e deliberazione del C.d.S.

A fronte di ciò, la parte del sistema di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite concernente l’impiego centralizzato della forza armata si è sviluppata secondo due modalità alternative rispetto alla lettera dell’art. 42 della Carta e tra loro concorrenti, anche se soggette a occasionali sovrapposizioni:

  1. Una prima modalità, consolidatasi in particolare nel periodo della guerra fredda, va sotto il nome di peacekeeping delle Nazioni Unite e si svolge attraverso la costituzione di forze di mantenimento della pace, che vengono schierate caso per caso nel contesto di particolari conflitti armati, con funzioni di interposizione tra le parti coinvolte. Queste operazioni di mantenimento della pace presentano quali caratteristiche essenziali la base consensuale, l’imparzialità e una possibilità limitata di ricorso alla forza armata, circoscritta alla sola legittima difesa del personale della forza di pace. Date tali caratteristiche, manca alle forze di peacekeeping delle Nazioni Unite la finalità coercitiva che contraddistingue le misure armate dell’art. 42 della Carta, e risulta difficile ravvisare in tale disposizione il loro fondamento giuridico.
  2. La seconda modalità ha invece finalità certamente coercitive e perciò rispondenti alla logica dell’art. 42, in quanto le operazioni militari, composte dai contingenti di Stati membri disponibili a parteciparvi, vengono di volta in volta autorizzate dal C.d.S. a utilizzare la forza armata per il raggiungimento di determinati obiettivi connessi al ristabilimento/mantenimento della pace. Il precedente dell’autorizzazione all’uso della forza, racchiusa nella formula di stile del “ricorso a tutti i mezzi necessari/tutte le misure necessarie”, si è negli anni successivi consolidato nella prassi del C.d.S., per divenire il modello di riferimento delle azioni di peace enforcement delle Nazioni Unite.

LA LEGITTIMA DIFESA

Gli Stati, al pari degli individui, detengono un diritto “naturale” a difendersi. L’inserimento nella Carta delle Nazioni Unite dell’art. 2 che impone agli Stati membri di “astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite”, ha determinato il parallelo inserimento dell’art. 51, che costituisce, insieme all’uso della forza nel quadro del capitolo VII sul sistema di sicurezza collettivo, una delle due eccezioni all’obbligo contenuto nell’art. 2, par. 4.

Il testo dell’art. 51 recita: “Nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di legittima difesa individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite, fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale. Le misure prese da Membri nell’esercizio di questo diritto di legittima difesa sono immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza e non pregiudicano in alcun modo il potere e il compito spettanti, secondo il presente Statuto, al Consiglio di Sicurezza, di intraprendere in qualsiasi momento quell’azione che esso ritenga necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale”.

la Corte di Giustizia Internazionale ha chiarito la differenza tra le forme più gravi di uso della forza, che costituiscono un attacco armato, da altre forme meno gravi. Secondo la Corte, infatti, non ogni violazione dell’art. 2 della Carta costituisce un attacco armato, ma soltanto quelle che, per la loro portata ed effetti, sono sufficientemente serie. In questo senso, per portata si intende la quantità di forza armata usata, inclusa la sua durata e l’estensione dell’area coinvolta, mentre gli effetti devono essere parametrati al danno e alle vittime causate. La Corte, dunque, esclude che incidenti di frontiera, benché violazioni dell’art. 2, par. 4, siano anche attacchi armati che danno luogo al diritto alla legittima difesa e analogamente la fornitura di armi e l’addestramento di insorti non costituiscono un attacco armato. Viceversa, un attacco informatico può potenzialmente ammontare ad un attacco armato soltanto qualora causi vittime, feriti o danni materiali.

L’art. 51 inoltre richiede allo Stato membro, che agisce in legittima difesa, di portare immediatamente a conoscenza del Consiglio di sicurezza le azioni intraprese. Tuttavia, è bene evidenziare che il fatto che uno Stato non si conformi a tale obbligo, inserito per permettere al Consiglio di sicurezza di accertare se la situazione non costituisca piuttosto un’aggressione, determini l’illegittimità della reazione. La Corte di Giustizia Internazionale si è limitata ad osservare che il non rispetto dell’obbligo di notifica può essere un’indicazione che lo Stato in questione non sia completamente convinto di agire genuinamente in legittima difesa.

Vi sono ulteriori requisiti, previsti dal diritto consuetudinario ma applicabili anche all’art. 51, che permettono l’utilizzo della legittima difesa. In particolare, la reazione in propria difesa deve essere necessaria e proporzionata.

  1. Necessaria significa che non vi sono alternative all’uso della forza armata per respingere l’attacco armato. Ciò non implica che lo Stato vittima deve esaurire mezzi pacifici di soluzione della controversia prima di reagire con le armi, qualora risulti chiaro che tali mezzi sarebbero di scarsa praticabilità ed efficacia.
  2. La proporzionalità della reazione va valutata non tanto in relazione alle armi utilizzate dall’aggressore o agli effetti dell’attacco armato, quanto al fine di neutralizzare l’attacco armato. La proporzionalità, dunque, non esclude di per sé l’impiego di nessuna arma, neppure quelle nucleari.

Un ulteriore requisito, quello dell’immediatezza della reazione rispetto all’attacco armato, non gode di consenso unanime. In ogni caso, è chiaro che va interpretato in maniera flessibile: è possibile, ad esempio, che una reazione immediata non sia possibile, perché la vittima si trova a riorganizzare le proprie forze dopo un attacco a sorpresa o l’occupazione del suo territorio.

Occorre da ultimo menzionare che ulteriori limiti all’esercizio della legittima difesa derivano da altri rami del diritto internazionale. In particolare, la reazione dovrà conformarsi alle norme del diritto internazionale umanitario: lo Stato vittima di un attacco armato non può usare mezzi e metodi di guerra vietati per neutralizzare tale attacco.

Rispondi

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo di WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione /  Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione /  Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione /  Modifica )

Connessione a %s...